各省市在适用《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》过程中，在司法管理、行政管理、委托第三方管理模式中存在较为明显的弊端，不利于资金修复生态环境效用的发挥。可以探索在省市设立第三方修复生态环境管理委员会，下设办公室，并开设生态环境损害赔偿资金专户保管相关资金。同时配套检察机关监督与第三方参与监督相融合的监督机制，从而达到模式统一、专款专用、高效专业、监督有力的环境修复与社会公益同步实现的目标。

　　关键词：生态环境损害赔偿资金 第三方修复生态环境管理委员会 生态环境损害赔偿资金专户

　　自2015年环保组织可以提起生态环境公益诉讼以来，生态环境公益诉讼类案件呈现快速增长的态势。检察机关作为公益诉讼起诉主体，办理了一批有重大影响的案件，一些案件涉及的赔偿资金数额十分巨大，亟需将生态环境损害赔偿资金的使用管理进行规范，确保及时高效地将资金用于修复生态环境。关于生态环境损害赔偿资金的使用与监管，2020年3月12日，财政部牵头印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）进行了原则性规定，全国部分省市结合当地工作实际，也配套制定了细则。笔者拟在分析当前管理模式的基础上，提出优化建议，以期为相关政策、规定的修改和完善提供参考借鉴。

　　根据《管理办法》，所谓生态环境损害赔偿资金是指“由造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金。根据生态环境损害赔偿制度、生态环境民事公益诉讼衔接以及相关规定，检察机关发现生态环境损害事实发生后，认为符合生态环境损害赔偿条件的，可以在公告时通报同级生态环境部门，生态环境部门未在检察机关公告期内函告的，视为不立案启动索赔程序，检察机关可以依法提起生态环境民事公益诉讼。因此，以上资金应含生态环境损害赔偿金、生态环境民事公益诉讼损害赔偿金（刑事附带民事公益诉讼损害赔偿金）。前者系行为人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议向相关行政机关缴纳，后者是由法院判决确定的资金。本文所讨论的生态环境损害赔偿资金包括上述两种情形。

　　《管理办法》中明确，环境民事公益诉讼中确定的以上资金，可参照《管理办法》的规定管理，需要修复生态环境的，人民法院应当及时移送省级、地市级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施。各地已制定的相关细则中除了少数地区外，大部分地区在其相关细则中并未明确涉及生态环境公益诉讼损害赔偿金，这说明政府作为环境损害赔偿权利人，更多注意到了生态环境损害赔偿问题，而较少考虑到，不启动生态环境损害赔偿磋商程序后，公益组织以及检察机关作为公益诉讼起诉人起诉法院后，经法院调解或者判决确认的这部分生态环境公益诉讼损害赔偿金。就此而言，一些地方的规定不利于生态环境公益诉讼损害赔偿金的缴纳和保障。目前按照生态环境损害赔偿资金确定的方式——协议确定或判决确定，将之区分为政府部门和人民法院两条收缴途径。这种做法的便利之处是联系方同时可以作为收缴方，从而实现“执收”一体化。但《管理办法》又明确，以上资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，纳入一般公共预算管理。

　　客观而论，《管理办法》对于生态环境损害赔偿资金的性质或执收的规定有其合理之处，符合我国一贯实行的收支两条线的财务管理制度规定。当前我国的生态环境损害十分普遍，且危害程度严重，生态环境公益诉讼自试点至今，取得了突出成绩，但相关配套措施也还不完善。随着地方财政收入的普遍降低，生态环境损害治理资金的支出压力也在逐年增大。在此背景和条件下，如果仍然将无法修复部分的以上资金作为政府非税收入上缴国库，这对于治理我国当前严峻的生态环境损害问题是相当不利的，同时这也背离了生态环境公益损害赔偿资金用于修复被损害的生态环境的初衷。此其一。其二，《管理办法》明确各省市结合工作实际，可以制定细化规则，由此，造成各地在以上资金管理方式中出现了不统一的问题。

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　　按照各省市相关规定中生态环境损害赔偿资金管理者的身份性质，我们可以将之归纳为三种模式，即法院账户、政府账户与第三方委托账户或基金。尽管这三种模式有其依据或实际考量，但毋庸讳言的是，其也存在明显的问题。下面分别做一分析。

　　1.司法管理模式的法理依据不足。司法管理模式源自《管理办法》确定由人民法院负责执收经人民法院生效判决确定的生态环境损害赔偿资金。2020年最高法《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第15条规定，人民法院判决被告承担的生态环境服务功能损失赔偿资金等修复费用，应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。我们从这些规定中可以确认，目前正式出台的规定或解释只是明确了法院负责执收，但未明确法院可以开设环境公益诉讼损害赔偿资金管理账户。质言之，目前一些省市规定由法院开设专门的生态公益诉讼损害赔偿金账户的法理依据并不充足，而且这也与《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）中“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”的规定存在冲突。

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　　2.生态环境损害修复专业性较强，法院组织生态环境修复的困难较多。生态环境修复是一个技术复杂、过程漫长的综合性、系统性治理工程，专业性很强，比如土壤损害鉴定方面需要专业机构做出鉴定，根据土壤损害的方式不同，其修复方案也不同，需要依赖相关专家出具修复方案；研究论证修复方案的可行性更需要听取专业人员的意见，召开听证会议等，这不仅需要有庞大的专业人才或专家库作为支撑，更需要法官能够投入大量的时间。然而2023年最高法工作报告显示，“2013年以来，全国法院案件总量以年均13%的增幅快速上涨，10年增加2.4倍；法官年人均办案由2017年187件增至2023年的357件，人案矛盾日益突出”。因此，在日常办案已呈饱和的状态下，势必会影响法院组织、协调相关部门和人员从事生态环境修复工作的积极性，不利于及时将资金用于修复生态环境。

　　此处所谓政府账户模式，包括上缴财政账户、生态环境等行政监管部门或其指定的第三方治理机构的账户。这种模式目前被大部分省市采用，其符合相关规定应当是毋庸置疑。不过就上缴国库而言，各地的规定也不完全一致，如此一来，就给了各地市结合工作实际另行制定管理规定的空间。由此造成的结果便是，不仅省际之间缺乏统一标准，即使省内也规定不一。

　　1.此模式的弊端是各省、各地区范围内各自为政，造成同一地区或者相邻地区关于生态修复的流程、操作规程以及修复标准不一致，不利于制定统一的操作规范以及生态环境修复工作的开展，极易使修复环境流于形式，也不利于相关部门对此项工作的监督。

　　2.上缴国库要纳入一般公共预算集中统筹使用，不能做到专款专用，可能出现资金与个案的受损生态修复不能一一对应的情况。况且国库资金使用审批程序复杂，预算需要人大审批，时间周期较长，不利于生态环境的及时修复。

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　　3.根据《管理办法》，赔偿权利人依据部门职责指定自然资源、生态环境等相关部门、机构负责生态环境损害赔偿具体工作。不过具备生态环境监管职能的部门部门较多，又会造成生态环境损害赔偿资金收缴与管理的分散问题，而各部门、机构在缺乏统一标准的情况下，还会造成环境修复评价的差异。尤其，当出现相关法律以及司法解释规定的无法修复或者需要异地修复、替代性修复的情形时，这些被相关部门分别管理的资金较难集中起来统一利用。

　　少部分地区政府或司法机关也有通过第三方委托基金方式进行资金管理的情况。这类模式一定程度上可以调动社会力量，但其问题在于，一方面委托管理本身需要支付一定的管理费用，这对于本就有限的生态环境损害修复资金而言存在压力。另一方面由于这种委托本身存在一定的随机性，无形中增大了监管的难度和风险。更为重要的是，这些被委托方本身并不具备协调政府各相关职能部门的条件或优势，在调动专业力量方面经常力不从心，最终仍然要通过行政力量的介入才能达成目标。因此，这种单纯依靠社会力量管理生态环境损害赔偿资金的模式也不能满足真正的“管理”需求，仍然是弊大于利。

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　　针对当前生态环境损害赔偿资金管理三种模式存在的问题——管理标准与管理部门不统一、资金使用效率比较低、环境修复专业性不强、资源调度比较难等，本文认为，本着保证生态环境损害赔偿资金合规、高效使用的目的与宗旨，可以在参考上述三种模式的基础上采用第三方模式。此处所说“第三方”并非前述由政府委托的第三方，而是以《生态环境损害赔偿管理规定》联合印发主体为范围，成立由生态环境部、公、检、法、司、财政、自然资源等赔偿权利人指定的行政机关组成的第三方修复生态环境管理委员会，同时基于生态环境公益性质吸纳公益组织、人大代表、政协委员、相关专家、人民监督员等作为共同成员。

　　此外，考虑到生态环境等部门可能是生态环境损害赔偿的权利人指定的具体负责生态环境损害赔偿相关工作的部门，由其负责日常工作缺乏公正性与权威性，所以，省市政府根据《地方各级人民政府设置编制管理条例》的相关规定，在经过设立专门管理机构的立项建议、会同专家进行研究论证、起草管理机构的设立方案、报上级政府或权力机构批准等程序后，成立第三方修复生态环境管理办公室负责该委员会的日常工作。具体职责、资金管理、接受外部监督可从以下方面进行明确。

　　第三方修复生态环境管理委员会的工作职责是管理生态环境损害赔偿资金（含生态环境公益诉讼损害赔偿金）；研究制定生态环境修复的规范性文件，比如结合《水污染防治法》《土壤污染防治法》等研究制定土壤、林木、大气、水体等修复操作规程等；研究论证个案生态环境修复方案的可行性以及损害赔偿金具体细目的支出；就生态环境修复结果组织专家进行评估；研究生态环境修复巡回检查方案和实施意见；制定生态环境修复年初计划，半年、全年工作报告，对生态环境损害赔偿金的支出形成专项报告向社会公布并接受监督；组建生态环境修复专家库等；指导下级修复生态环境管理委员会工作；接受生态环境损害赔偿金支出审计；组织各成员单位不定期召开联席会议，研究重大事项和规范性文件；研究制定其他案件中修复环境剩余资金的使用方案等等。

　　为统一、高效使用生态环境损害赔偿金，该委员会还应当设立第三方修复生态环境管理办公室生态环境损害赔偿资金专户，接受由造成损害的赔偿义务主体主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议等类型的生态环境损害赔偿资金。该资金的具体管理可借鉴基金会的灵活管理方式，这既可以避免资金上缴国库带来的程序复杂、效率低下，或者上缴法院执行账户及由法院主导修复专业性不强、精力不足等问题。同时就具体个案的修复方案及资金支出而言，可以充分发挥第三方修复生态环境管理委员会中专家、人大代表、政协委员、人民监督员、公益志愿者等成员的作用，广泛听取和吸纳社会各界意见，让生态环境损害赔偿资金在阳光下运行，确保修复方案切实可行，资金支出有理有据，提升环境修复的整体水平。

　　检察机关作为国家的法律监督机关，由其负责以上资金使用的监督是合适的。在我国当前的监督机制中，作为国家专门的法律监督机关以及公益诉讼起诉人，检察机关理应成为环境公益诉讼执行环节的监督者，负责督促侵害人积极履行环境修复责任，监督相关职能部门履行主体责任。不仅如此，还可以引入具有监督能力的环境保护团体和人民群体作为第三方，按照一定的程序监督环境损害赔偿资金的管理及其使用，检察机关监督力量的必要补充。

　　（作者分别为陕西省人民检察院西安铁路运输分院分党组成员、副检察长、三级高级检察官王文宾，陕西省人民检察院案件管理办公室副主任、四级高级检察官付金兰）

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